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王毅：现(xiàn)任中国(guó)科学(xué)院科技战(zhàn)略咨询研究院副院长(zhǎng)，博士，研究员，博士研究生导(dǎo)师，主要从事生態(tài)文明制度、资源环(huán)境政策、绿色转(zhuǎn)型战(zhàn)略与气候变化政策、流域综合管理等领(lǐng)域研究。
摘要：2019年6月，《中华人民共和国(guó)固体废物污染环(huán)境防治法（修订草案）》（以下简(jiǎn)称草案）经(jīng)国(guó)务(wù)院审议通过(guò)，并初次提请(qǐng)全国(guó)人大常委会(huì)审议。草案修订力度之大，值得充分肯定。同时(shí)，草案还存在不少提升空间，需要进(jìn)一步深入研究。本文以习(xí)近平生態(tài)文明思想为引领(lǐng)，按照中央全面依法治国(guó)委员会(huì)第二次会(huì)议提出的加强(qiáng)立法统(tǒng)筹、立改废释并举要求，剖析了当(dāng)前我国(guó)固体废物环(huán)境管理及其立法修法中面临的挑战(zhàn)，以及存在的突出问(wèn)题；并从明確固废污染防治立法原则、强(qiáng)化政府统(tǒng)筹管理、明確各部门(mén)职责(zé)、强(qiáng)化区(qū)域统(tǒng)筹、完善跨区(qū)域转(zhuǎn)移监(jiān)管机(jī)制、统(tǒng)筹国(guó)內(nèi)外相关(guān)法律法规(guī)及政策文件等方面提出了完善草案的建议，以期为我国(guó)固废管理决策和草案修改提供参考。引言
作为我国(guó)污染防治领(lǐng)域的重要立法之一，《中华人民共和国(guó)固体废物污染环(huán)境防治法》（以下简(jiǎn)称固废法）自1995年制定以来(lái)，先后经(jīng)歷了2004年、2013年、2015年和2016年4次修订（改），在防治固体废物污染环(huán)境、推动(dòng)生態(tài)文明建设(shè)、促进(jìn)经(jīng)济(jì)社会(huì)可持续(xù)发(fā)展方面发(fā)挥了极为关(guān)键的作用。当(dāng)前，我国(guó)固体废物產(chǎn)生量大、积存量多，固体废物底数(shù)不清、处置能力不匹配，固体废物非法转(zhuǎn)移、倾倒屡禁不止，生活垃圾分类管理成效不显著，绿色生活方式和消费(fèi)模式尚未形成，固体废物污染风(fēng)险(xiǎn)隱患加剧?；谖覈?guó)当(dāng)前固体废物污染防治面临的诸多新任务(wù)、新问(wèn)题和新挑战(zhàn)，亟待对(duì)固废法进(jìn)行再次修订。
2017年9月，修改固废法被十三届全国(guó)人大常委会(huì)立法规(guī)划列为第一类项(xiàng)目。经(jīng)过(guò)较长(zhǎng)时(shí)间的准(zhǔn)备，2019年6月，国(guó)务(wù)院常务(wù)会(huì)议审议通过(guò)了《中华人民共和国(guó)固体废物污染环(huán)境防治法（修订草案）》，并提请(qǐng)十三届全国(guó)人大常委会(huì)第十一次会(huì)议进(jìn)行了初次审议。本文结(jié)合我国(guó)固废管理实(shí)践，按照中央全面依法治国(guó)委员会(huì)第二次会(huì)议提出的提高立法质(zhì)量、加强(qiáng)立法统(tǒng)筹、立改废释并举要求，剖析固废法修改面临的挑战(zhàn)和突出问(wèn)题，围绕草案修改需要统(tǒng)筹的几个(gè)重点(diǎn)问(wèn)题，提出完善固废管理的立法建议，以期为新形势(shì)下我国(guó)固废管理决策和草案修改工作提供参考。
固废法修改面临的挑战(zhàn)和突出问(wèn)题
01固废管理“三化”原则的法律表达(dá)不完善
减量化、资源化和无(wú)害化被统(tǒng)称为“三化”原则，是固废管理的核心原则，草案中对(duì)其的规(guī)范主要是第3条第1款。法律原则作为法律基本精神和根本价(jià)值的体现(xiàn)，是一部立法的神经(jīng)中枢，而当(dāng)前草案中“三化”原则的法律表达(dá)并不十分完善。首先，本次固废法修订坚(jiān)持以无(wú)害化原则为主线，这一定位是合理的。但对(duì)于“无(wú)害化”的內(nèi)涵的规(guī)定，仍不够准(zhǔn)確。当(dāng)前草案中仅规(guī)定“无(wú)害化处置固体废物”，更多地强(qiáng)调(diào)无(wú)害于生態(tài)环(huán)境和固体废物处置环(huán)节(jié)的无(wú)害化，这是不够的，无(wú)害化的要求应(yīng)贯穿固废產(chǎn)生、收集、贮存、运(yùn)输、资源化利用和最终处置等各个(gè)环(huán)节(jié)。其次，在“资源化”方面，固废法中的“资源化”应(yīng)当(dāng)指向在保证无(wú)害化的前提之下將固体废物直接作为原料进(jìn)行利用或者对(duì)固体废物进(jìn)行再生利用，当(dāng)前草案中对(duì)此规(guī)定不够明確。同时(shí)，对(duì)达(dá)到无(wú)害化要求的资源化利用处理等的相关(guān)標(biāo)准(zhǔn)，也缺乏明確规(guī)定。
此外，对(duì)“三化”原则的把握存在偏差很可能影响到具体制度的逻辑展开(kāi)。具体表现(xiàn)为，当(dāng)前草案中对(duì)无(wú)害化与减量化、资源化之间的统(tǒng)筹不足，特別是涉及资源化的原则性规(guī)定有待加强(qiáng)。例如，草案第47条只规(guī)定对(duì)餐厨垃圾进(jìn)行无(wú)害化处置，而现(xiàn)实(shí)中首先应(yīng)对(duì)其进(jìn)行资源化利用，与此同时(shí)保障无(wú)害化处置。又如，草案第5章生活垃圾污染防治部分，对(duì)单位和个(gè)人需从源头减少垃圾產(chǎn)生、生活垃圾分类后可回收物的资源化利用，以及垃圾分类与垃圾处理的统(tǒng)筹等问(wèn)题的规(guī)定欠缺。
02固废管理缺乏部门(mén)统(tǒng)筹制度安排，公眾责(zé)任亟待强(qiáng)化
我国(guó)当(dāng)前固体废物管理体制涉及生態(tài)环(huán)境、发(fā)展改革、住房城乡(xiāng)建设(shè)、工信、商务(wù)、供销社、农(nóng)业(yè)农(nóng)村、海关(guān)、公安等十多个(gè)职能部门(mén)，且不同种类的固体废物由不同部门(mén)主管，而同一种固废在不同处理处置环(huán)节(jié)，其主管部门(mén)往往也有不同。这种“九龙治水”的管理模式，增加了固废污染防治工作的復(fù)杂性和监(jiān)管难度。当(dāng)前草案第10条中確立了我国(guó)固废污染防治实(shí)行统(tǒng)管与分管相结(jié)合的体制架构(gòu)，生態(tài)环(huán)境主管部门(mén)是统(tǒng)管部门(mén)，其他各部门(mén)在其职责(zé)范围內(nèi)分管相关(guān)工作。但具体责(zé)任分工存在模糊地带，缺乏部门(mén)间的统(tǒng)筹协(xié)调(diào)和相互配合，容易產(chǎn)生推諉或监(jiān)管缺位、失位或错(cuò)位现(xiàn)象，致使治理效率大大降低。
另一方面，我国(guó)固废管理以政府推动(dòng)为主，公眾参与不足，且缺乏强(qiáng)制措施等激励(lì)產(chǎn)生固废的单位和个(gè)人负(fù)起源头减量、分类回收等责(zé)任。当(dāng)前草案中相关(guān)方面的规(guī)定主要采取鼓励(lì)、引导(dǎo)性的规(guī)定，缺乏具有较强(qiáng)法律约束力的制度安排和管理机(jī)制。例如，对(duì)于包装物等的规(guī)定，草案第6条第1款提出“国(guó)家倡导(dǎo)绿色发(fā)展方式和生活方式”，第59条第2款提出，“国(guó)家鼓励(lì)和引导(dǎo)减少使用塑料等一次性塑料制品”，第57条第4款提出“国(guó)家鼓励(lì)和引导(dǎo)消费(fèi)者使用绿色包装和减量包装”。我们认(rèn)为，当(dāng)前草案中仅用鼓励(lì)和倡导(dǎo)的表述，法律效力比较有限，需要考虑如何进(jìn)一步明確具体措施。
03固废管理缺乏区(qū)域统(tǒng)筹，跨区(qū)域转(zhuǎn)移监(jiān)管的法律机(jī)制不健全
由于固废环(huán)境管理需贯穿其从產(chǎn)生、收集、运(yùn)输、贮存到处理、综合利用再到最终处置的全过(guò)程，其污染形式可能跨越水体、大气和土壤等多种介质(zhì)，且往往跨越多个(gè)行政区(qū)域，涉及生產(chǎn)者、运(yùn)输者、处置者等多个(gè)主体，增加了管理的復(fù)杂性和难度。对(duì)此，草案第40条第2款、第23条和第70条等分別就生活垃圾处理设(shè)施建设(shè)的区(qū)域统(tǒng)筹，一般固体废物和危险(xiǎn)废物的跨区(qū)域转(zhuǎn)移监(jiān)管问(wèn)题作出了规(guī)定，进(jìn)一步完善了相关(guān)制度措施。但是，当(dāng)前固废处理和跨区(qū)域转(zhuǎn)移监(jiān)管实(shí)践中仍暴露了一系列问(wèn)题，亟待在立法上予以完善。
具体而言：一是目前我国(guó)固废处理处置能力整体不足，且特定种类固废处理处置能力存在结(jié)构(gòu)性缺口。不少省、区(qū)、市行政区(qū)域內(nèi)固废產(chǎn)生种类和总量与其自身的资源化利用和无(wú)害化处理能力不符，比如，一些一线城市受土地紧缺、產(chǎn)业(yè)发(fā)展定位及“邻避效应(yīng)”等因素制约，短时(shí)间內(nèi)无(wú)法新建配套的处理处置项(xiàng)目，而一些二、三线城市已建成的处理处置项(xiàng)目又出现(xiàn)废弃物供应(yīng)量不足、企业(yè)“吃不饱”的现(xiàn)象。不仅是生活垃圾处理设(shè)施，其他一般工业(yè)固体废物、危险(xiǎn)废物等固废处理设(shè)施建设(shè)都亟待建立区(qū)域统(tǒng)筹和共建共享机(jī)制。二是不同地区(qū)经(jīng)济(jì)发(fā)展水平、环(huán)境保护(hù)要求的差异造成固废处理成本存在巨大差异，致使跨区(qū)域转(zhuǎn)运(yùn)处理处置固废的现(xiàn)象普遍存在。然而，由于当(dāng)前固体废物跨省协(xié)同监(jiān)管的法律机(jī)制尚未建立，固体废物跨省转(zhuǎn)移的事中监(jiān)管存在显著缺失、审批制度不完善，危险(xiǎn)废物转(zhuǎn)移联(lián)单管理运(yùn)行不力等因素，极易出现(xiàn)监(jiān)管漏洞，导(dǎo)致固废跨区(qū)域非法转(zhuǎn)运(yùn)倾倒处置屡禁不止。
04关(guān)键法律概念界定不清，相关(guān)法律法规(guī)及政策文件间缺乏有效衔接
一是相关(guān)概念定义不清晰，相应(yīng)鉴別標(biāo)准(zhǔn)体系不完善。例如，草案第106条第1款对(duì)于固体废物的定义，未区(qū)分可直接资源化利用的物品或物质(zhì)，將可直接资源化利用的物品或物质(zhì)列为固体废物，可能造成其回收利用过(guò)程、监(jiān)管程序復(fù)杂，一方面会(huì)影响从业(yè)者的积极性和產(chǎn)业(yè)正常经(jīng)营(yíng)业(yè)態(tài)，另一方面会(huì)提高执(zhí)法难度，带来(lái)不必要的执(zhí)法成本上升，造成执(zhí)法资源浪费(fèi)。同时(shí)，草案中缺乏对(duì)可回收物、再生產(chǎn)品、处理、无(wú)害化等概念的明確定义，容易给循环(huán)经(jīng)济(jì)、资源综合利用等领(lǐng)域相关(guān)政策执(zhí)行及產(chǎn)业(yè)发(fā)展带来(lái)困扰。
二是仍需进(jìn)一步处理好固废管理改革与其相关(guān)立法间的关(guān)系。以固废进(jìn)口管理为例，当(dāng)前草案第25条规(guī)定“国(guó)家逐步基本实(shí)现(xiàn)固体废物零进(jìn)口”，该句表述的是一个(gè)政策目標(biāo)，而非法律常规(guī)用语(yǔ)。国(guó)务(wù)院提出“全面禁止洋垃圾进(jìn)口”的政策，是在政治层面的表述，转(zhuǎn)化为法律层面，应(yīng)解读为中央强(qiáng)化对(duì)固体废物进(jìn)口的监(jiān)管。从政治上来(lái)讲，中国(guó)可以做出全面禁止固体废物进(jìn)口的制度改革和战(zhàn)略部署；与此同时(shí)，从法律上来(lái)讲，中国(guó)也要严(yán)守自由贸(mào)易准(zhǔn)则，开(kāi)展国(guó)际贸(mào)易应(yīng)是各个(gè)国(guó)家无(wú)歧视的、一视同仁的。因此，將该政策固化为法律时(shí)也要谨(jǐn)慎充分考虑其合规(guī)性。
完善固体废物管理立法修法建议
固体废物的环(huán)境管理涉及资源回收、循环(huán)利用和最终处置等全过(guò)程，因此，应(yīng)在生態(tài)文明建设(shè)框架下统(tǒng)筹考虑固废法、循环(huán)经(jīng)济(jì)促进(jìn)法、清洁生產(chǎn)促进(jìn)法、资源综合利用法（已列入立法规(guī)划）和危险(xiǎn)化学(xué)品安全法等法律及相关(guān)法规(guī)、標(biāo)准(zhǔn)的修改及制定。具体而言，固废法可以防治固体废物污染环(huán)境为目標(biāo)，但应(yīng)该在统(tǒng)筹的立法框架和原则下，与相关(guān)法规(guī)做好衔接，统(tǒng)筹推进(jìn)固体废物的减量化、资源化和无(wú)害化。与此同时(shí)，根据(jù)固体废物管理具有復(fù)杂性和系统(tǒng)性的特点(diǎn)，需要加强(qiáng)政府的统(tǒng)筹、部门(mén)间合作与区(qū)域协(xié)调(diào)，进(jìn)一步完善相关(guān)概念定义和標(biāo)准(zhǔn)体系，明確政府、企业(yè)和公眾等相关(guān)主体的责(zé)任义务(wù)。
01明確固体废物污染防治立法原则
1 以全过(guò)程无(wú)害化为核心目標(biāo)
考虑到不同法律的定位，固废法修订突出无(wú)害化主线并以全过(guò)程无(wú)害化为核心目標(biāo)具有合理性。无(wú)害化的內(nèi)涵包括无(wú)害于生態(tài)环(huán)境和无(wú)害于人体健康，同时(shí)无(wú)害化的要求应(yīng)贯穿固废產(chǎn)生、收集、贮存、运(yùn)输、资源化利用和最终处置等各个(gè)环(huán)节(jié)。当(dāng)前草案更多地强(qiáng)调(diào)固体废物处置环(huán)节(jié)的无(wú)害化，建议將草案总则第3条第1款修改为：“国(guó)家对(duì)固体废物污染环(huán)境的防治，实(shí)行优(yōu)先减少固体废物的產(chǎn)生量和危害性、在保证无(wú)害于生態(tài)环(huán)境和公眾健康的前提下充分合理利用和处置固体废物的原则，促进(jìn)清洁生產(chǎn)和循环(huán)经(jīng)济(jì)发(fā)展”。
2 明確减量化的优(yōu)先地位
循环(huán)经(jīng)济(jì)促进(jìn)法的“3R”原则和固废法的“减量化、资源化、无(wú)害化”原则中都包含减量化，二者在本质(zhì)上一致，但在实(shí)现(xiàn)方式上各有侧(cè)重。在固体废物污染防治方面，减量化更多指向的是在生產(chǎn)、流通和消费(fèi)等过(guò)程中减少固体废物的產(chǎn)生量和危害性。因此，建议在固废法“总则”中进(jìn)一步明確减量化的內(nèi)涵并强(qiáng)化减量化优(yōu)先。
3 为资源化预(yù)留充足的立法空间
固废法中的“资源化”应(yīng)当(dāng)是在保证无(wú)害化前提下將固体废物直接作为原料进(jìn)行利用或者对(duì)固体废物进(jìn)行再生利用，其內(nèi)容涵盖“3R”原则中的再利用和再循环(huán)，可不对(duì)固体废物如何开(kāi)展资源化作过(guò)多具体规(guī)定。但是，为做好立法衔接，固废法修改在强(qiáng)化无(wú)害化要求前提下，应(yīng)在適当(dāng)?shù)沫h(huán)节(jié)为资源化留出接口，对(duì)相关(guān)固废开(kāi)展资源化利用做出必要的原则性规(guī)定，并进(jìn)一步明確满足无(wú)害化要求的资源化利用的標(biāo)准(zhǔn)等，以便未来(lái)在修改循环(huán)经(jīng)济(jì)促进(jìn)法等法律时(shí)，根据(jù)统(tǒng)筹的立法框架，围绕固废资源化利用的具体制度展开(kāi)。
02强(qiáng)化政府统(tǒng)筹管理，明確界定各主体责(zé)任
1 强(qiáng)化政府总体统(tǒng)筹，合理配置部门(mén)职责(zé)
为了解决固体废物管理中统(tǒng)筹能力不足、部门(mén)间缺乏协(xié)调(diào)的问(wèn)题，现(xiàn)阶段较为可行的做法是通过(guò)法律条文进(jìn)一步强(qiáng)化政府对(duì)固废的统(tǒng)管职责(zé)，加强(qiáng)部门(mén)间统(tǒng)筹协(xié)调(diào)：即建立以政府为主要领(lǐng)导(dǎo)的固废污染防治整体统(tǒng)筹协(xié)调(diào)机(jī)制，由各级(jí)人民政府统(tǒng)一管理和协(xié)调(diào)固废污染防治与资源化利用等工作，强(qiáng)化顶层设(shè)计(jì)，制定综合、可操作、路线清晰的固废管理整体实(shí)施方案，并合理分配和协(xié)调(diào)各分管部门(mén)的职责(zé)和工作。为此，建议在草案总则第10条第2款开(kāi)头增加“县级(jí)以上人民政府应(yīng)当(dāng)统(tǒng)筹协(xié)调(diào)固体废物污染防治工作”的规(guī)定；同时(shí)，建议在草案第五章第38条第2款中增加“县级(jí)以上地方人民政府应(yīng)当(dāng)建立生活垃圾分类工作综合协(xié)调(diào)机(jī)制，统(tǒng)筹协(xié)调(diào)环(huán)境卫(wèi)生、商务(wù)、住房城乡(xiāng)建设(shè)、农(nóng)业(yè)农(nóng)村等主管部门(mén)的职责(zé)和工作”的规(guī)定。另一方面，为进(jìn)一步完善当(dāng)前“统(tǒng)分结(jié)合”的管理体制，需合理配置和明確各“分管部门(mén)”的职责(zé)。针对(duì)当(dāng)前草案中存在的一些法律表述及职责(zé)配置不当(dāng)?shù)葐?wèn)题，一是建议將总则第10条第2款对(duì)“国(guó)务(wù)院工业(yè)和信息化、自然资源、住房城乡(xiāng)建设(shè)、交通运(yùn)输、农(nóng)业(yè)农(nóng)村、商务(wù)、卫(wèi)生健康、海关(guān)”等“分管部门(mén)”采取列举方式修改为概括性的“有关(guān)部门(mén)”，以避免掛一漏万(wàn)而忽视未列举部门(mén)的职责(zé)；二是在充分征求各部门(mén)意见(jiàn)的基础(chǔ)上，应(yīng)进(jìn)一步理顺和对(duì)接好各分管部门(mén)的责(zé)任，避免重大遗漏，并建议由具体法律条文对(duì)各部门(mén)的职责(zé)进(jìn)一步作出明確规(guī)定。例如，建议在草案第五章中明確生活垃圾中可再生资源的回收利用工作的责(zé)任部门(mén)。
2 强(qiáng)化企业(yè)和公眾的主体责(zé)任
建议草案增加相关(guān)规(guī)定，综合运(yùn)用经(jīng)济(jì)、行政、信息等手段，进(jìn)一步强(qiáng)化企业(yè)和公眾的责(zé)任，完善生產(chǎn)责(zé)任延伸制、信用机(jī)制、公眾参与等相关(guān)制度，促进(jìn)形成政府—企业(yè)—公眾齐抓共治的固废污染防治体系。也可考虑建立產(chǎn)品和包装物的生產(chǎn)者责(zé)任延伸制度，以鼓励(lì)生產(chǎn)者开(kāi)展生態(tài)设(shè)计(jì)、采用绿色包装等，促进(jìn)源头减量和资源回收利用。对(duì)饮料瓶等一次性不可降解塑料標(biāo)准(zhǔn)包装物实(shí)行押金制，并在有条件的地区(qū)优(yōu)先开(kāi)展试点(diǎn)，通过(guò)押金支付和返还，促使公眾广泛参与，提高公眾环(huán)保意识(shí)。同时(shí)，应(yīng)进(jìn)一步完善快递、外卖行业(yè)包装標(biāo)准(zhǔn)和要求，规(guī)范各类包装物设(shè)计(jì)、生產(chǎn)、流通、使用及处理；制定出臺(tái)相关(guān)行业(yè)的规(guī)范，督促企业(yè)推行適度包装，减少过(guò)度包装，实(shí)施包装环(huán)境友好和绿色无(wú)害。为此，建议將草案第57条第1款修改为：“国(guó)务(wù)院標(biāo)准(zhǔn)化主管部门(mén)根据(jù)国(guó)家经(jīng)济(jì)和技术(shù)条件、固体废物污染环(huán)境防治状况以及產(chǎn)品的技术(shù)要求，组织制定產(chǎn)品和包装物的设(shè)计(jì)、制造標(biāo)准(zhǔn)，规(guī)范各类包装物的设(shè)计(jì)、生產(chǎn)、流通、使用及处理。”此外，建议將草案第16条第1款规(guī)定的“生態(tài)环(huán)境主管部门(mén)应(yīng)当(dāng)建立產(chǎn)生、收集、贮存、运(yùn)输、利用、处置固体废物的企业(yè)事业(yè)单位和其他生產(chǎn)经(jīng)营(yíng)者信用记录制度”中的“信用记录制度”修改为“信用管理制度”。同时(shí)，增加一款作为第2款，即“生態(tài)环(huán)境主管部门(mén)应(yīng)当(dāng)联(lián)合相关(guān)部门(mén)开(kāi)展信用评(píng)价(jià)，对(duì)存在严(yán)重违法行为的失信企业(yè)事业(yè)单位和其他生產(chǎn)经(jīng)营(yíng)者实(shí)施惩戒、限制等约束性措施，对(duì)信用良好的企业(yè)事业(yè)单位和其他生產(chǎn)经(jīng)营(yíng)者予以推介?！币允剐庞霉芾恚ǘ皇莾H仅信用记录）的激励(lì)性功能和惩罚性功能都得到释放。
03强(qiáng)化区(qū)域统(tǒng)筹管理，完善跨区(qū)域转(zhuǎn)移监(jiān)管的法律机(jī)制
1 统(tǒng)筹区(qū)域固废处理处置设(shè)施建设(shè)，建立区(qū)域联(lián)防联(lián)控机(jī)制，鼓励(lì)循环(huán)再生利用
面对(duì)我国(guó)城乡(xiāng)、地区(qū)之间经(jīng)济(jì)社会(huì)发(fā)展不平衡的现(xiàn)实(shí)，现(xiàn)阶段固废管理并不存在终极解决方案，需持续(xù)动(dòng)態(tài)改进(jìn)。为有效化解固废处理能力的区(qū)域供需失衡和结(jié)构(gòu)性短板问(wèn)题，建议统(tǒng)筹考虑区(qū)域固体废物处理处置设(shè)施建设(shè)，建立跨区(qū)域固废污染联(lián)防联(lián)控机(jī)制。具体而言，一方面，鼓励(lì)各省、自治区(qū)、直辖市在强(qiáng)化各自辖区(qū)內(nèi)固废自我消纳和处置能力的基础(chǔ)上，通过(guò)合作组织开(kāi)展区(qū)域性、专题性监(jiān)测(cè)与调(diào)查等行动(dòng)，制定落实(shí)区(qū)域规(guī)划等方式统(tǒng)筹区(qū)域间固废处理处置设(shè)施建设(shè)，加强(qiáng)区(qū)域设(shè)施共建共享，促进(jìn)区(qū)域固废污染防治和综合处理能力的提升。另一方面，为保障公平竞(jìng)爭(zhēng)和合作共贏，应(yīng)確立相应(yīng)的制度安排和政策措施。例如，可考虑通过(guò)建立合理的固废处理定价(jià)机(jī)制，或运(yùn)用排污权(quán)交易、生態(tài)补(bǔ)偿?shù)冉?jīng)济(jì)手段，探索固废跨界转(zhuǎn)移的配套制度措施；通过(guò)矿山固废无(wú)害化、安全化回填的规(guī)定，降低矿山采空、固废堆存及生態(tài)环(huán)境损害所带来(lái)的区(qū)域性风(fēng)险(xiǎn)。为此，建议草案第4条中增加一款，“国(guó)家鼓励(lì)有条件的省、自治区(qū)、直辖市开(kāi)展区(qū)域合作，建立跨行政区(qū)域的固体废物污染联(lián)防联(lián)控机(jī)制，统(tǒng)筹区(qū)域固体废物回收利用、集中处置等设(shè)施建设(shè)，综合运(yùn)用財(cái)政、价(jià)格等机(jī)制等，促进(jìn)跨行政区(qū)域固体废物处理处置设(shè)施的共建共享?！?/span>
2 完善固废跨区(qū)域转(zhuǎn)移监(jiān)管的法律机(jī)制
为有效遏制固废跨区(qū)域非法转(zhuǎn)移、倾倒等环(huán)境污染事件，应(yīng)进(jìn)一步完善跨区(qū)域转(zhuǎn)移监(jiān)管的法律机(jī)制。一方面，为优(yōu)化固体废物跨省转(zhuǎn)移制度，建议建立统(tǒng)一的固废跨区(qū)域转(zhuǎn)移电子联(lián)单制度，进(jìn)一步拓展跨省转(zhuǎn)移智慧监(jiān)管的范围，统(tǒng)筹推进(jìn)各类固体废物跨省转(zhuǎn)移的网(wǎng)上审批?？梢钥紤]在危险(xiǎn)废物转(zhuǎn)移联(lián)单管理的基础(chǔ)上，增加非危险(xiǎn)废物（一般工业(yè)固体废物、建筑垃圾、生活垃圾等）跨界转(zhuǎn)移的类型化联(lián)单管理制度。为此，可在草案第23条增加一款作为第1款，规(guī)定“国(guó)家建立固体废物电子转(zhuǎn)移联(lián)单制度，对(duì)工业(yè)固体废物、危险(xiǎn)废物、建筑垃圾、生活垃圾等固体废物转(zhuǎn)移实(shí)施信息化、类型化管理”。另一方面，应(yīng)进(jìn)一步完善固废转(zhuǎn)移监(jiān)管的部门(mén)协(xié)作机(jī)制。固体废物移出地和接受地有关(guān)部门(mén)应(yīng)当(dāng)建立不同层次的合作机(jī)制，强(qiáng)化共同监(jiān)管，严(yán)防固废异地处理成为变相的污染转(zhuǎn)移。在发(fā)现(xiàn)固体废物非法跨省转(zhuǎn)移案件时(shí)，应(yīng)当(dāng)采取首问(wèn)负(fù)责(zé)制，以最先发(fā)现(xiàn)的生態(tài)环(huán)境等部门(mén)为主进(jìn)行查处，其他关(guān)联(lián)地区(qū)的有关(guān)部门(mén)则应(yīng)当(dāng)在证据(jù)固定、违法行为人控制等方面负(fù)有行政协(xié)助义务(wù)。为此，可在草案第23条增加一款作为第5款，规(guī)定“最先发(fā)现(xiàn)固体废物非法转(zhuǎn)移案件所在地的生態(tài)环(huán)境主管部门(mén)应(yīng)当(dāng)对(duì)案件进(jìn)行调(diào)查处理，并將有关(guān)情况及时(shí)通报(bào)固体废物移出地、接受地的生態(tài)环(huán)境主管部门(mén)。固体废物转(zhuǎn)移途经(jīng)地的生態(tài)环(huán)境、交通运(yùn)输?shù)戎鞴懿块T(mén)应(yīng)当(dāng)对(duì)案件调(diào)查处理提供积极协(xié)助”。
04统(tǒng)筹国(guó)內(nèi)外相关(guān)法律法规(guī)及政策文件
1 进(jìn)一步明確相关(guān)概念的定义，完善鉴別標(biāo)准(zhǔn)体系
在固废管理相关(guān)法规(guī)、政策文件中进(jìn)一步明確固体废物、洋垃圾、再生资源、综合利用、处理、处置等基本概念的確切含义。具体地，建议固废法中增加“可回收物”“再生產(chǎn)品”的定义，避免公眾和企业(yè)对(duì)相关(guān)法规(guī)政策的执(zhí)行產(chǎn)生误解，并为循环(huán)经(jīng)济(jì)促进(jìn)法等相关(guān)法律法规(guī)的修改留出接口。同时(shí)，“处理”一词在法条中出现(xiàn)多次，易与“处置”“利用”等词混淆，建议借鉴《固体废物鉴別標(biāo)准(zhǔn)通则（GB34330—2017）》中对(duì)“处理”的定义予以明確。此外，草案中有害垃圾的定义表意不明，建议借鉴《城市生活垃圾分类及其评(píng)价(jià)標(biāo)准(zhǔn)》（CJJ/T102—2004）中的定义进(jìn)行修改。
对(duì)固体废物、再生资源、再生產(chǎn)品等的鉴別制度做出规(guī)定，加快制定相关(guān)鉴別標(biāo)准(zhǔn)体系，明確满足无(wú)害化要求的固废处理、利用及再生產(chǎn)品等的技术(shù)標(biāo)准(zhǔn)，提升固废污染环(huán)境防治科学(xué)监(jiān)管能力。
2 妥善处理与相关(guān)国(guó)內(nèi)法、国(guó)际法之间的关(guān)系
我国(guó)固废管理立法不仅要契合国(guó)內(nèi)的政策改革，同时(shí)也应(yīng)符合相关(guān)国(guó)际条约的规(guī)定。以固废进(jìn)口管理为例，国(guó)务(wù)院提出“全面禁止洋垃圾进(jìn)口”的政策，同时(shí)由于固废进(jìn)口还涉及国(guó)际贸(mào)易，应(yīng)兼顾国(guó)际贸(mào)易法规(guī)和国(guó)內(nèi)法规(guī)衔接的合规(guī)问(wèn)题。涉及草案第25条，应(yīng)合理运(yùn)用WTO环(huán)保例外条款如《关(guān)税与贸(mào)易总协(xié)定》（GATT）中第20条的规(guī)定，建议將其修改成授权(quán)性规(guī)定：“为保护(hù)生態(tài)环(huán)境和人体健康，国(guó)家可以采取必要措施禁止固体废物进(jìn)口，具体由国(guó)务(wù)院生態(tài)环(huán)境主管部门(mén)会(huì)同国(guó)务(wù)院商务(wù)、发(fā)展改革、海关(guān)等主管部门(mén)组织逐步实(shí)施。”这样既符合合规(guī)要求，也不妨碍“固废零进(jìn)口”政策目標(biāo)的实(shí)现(xiàn)。同时(shí)，建议將草案第108条“国(guó)际条约”改为“国(guó)际环(huán)境条约”，將范围更具体化，以避免有关(guān)国(guó)家以WTO框架下相关(guān)多边协(xié)定与固废污染防治有关(guān)为由，对(duì)我国(guó)相关(guān)政策產(chǎn)生质(zhì)疑并造成不利影响。
资助项(xiàng)目
国(guó)家自然科学(xué)基金资助项(xiàng)目（71904184）；中国(guó)科学(xué)院科技战(zhàn)略咨询研究院院长(zhǎng)青年基金项(xiàng)目（Y9X1801Q01）；国(guó)家高端智库(kù)咨询项(xiàng)目（Y901121G01）。
文献(xiàn)来(lái)源：王毅，孟小燕，程多威.关(guān)于固体废物污染环(huán)境防治法修改的研究思考[J].中国(guó)环(huán)境管理,2019,11(6):90-94.
DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2019.06.090
作者：王毅1,2，孟小燕1，程多威1
单位：1.中国(guó)科学(xué)院科技战(zhàn)略咨询研究院
2.中国(guó)科学(xué)院大学(xué)公共政策与管理学(xué)院
责(zé)任作者：孟小燕，博士，助理研究员，主要从事资源环(huán)境经(jīng)济(jì)与政策、循环(huán)经(jīng)济(jì)、生態(tài)文明等领(lǐng)域研究。
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