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王毅：現(xiàn)任中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長(zhǎng)，博士，研究員，博士研究生導(dǎo)師，主要從事生態(tài)文明制度、資源環(huán)境政策、綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略與氣候變化政策、流域綜合管理等領(lǐng)域研究。
摘要：2019年6月，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱草案）經(jīng)國(guó)務(wù)院審議通過(guò)，并初次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。草案修訂力度之大，值得充分肯定。同時(shí)，草案還存在不少提升空間，需要進(jìn)一步深入研究。本文以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，按照中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議提出的加強(qiáng)立法統(tǒng)籌、立改廢釋并舉要求，剖析了當(dāng)前我國(guó)固體廢物環(huán)境管理及其立法修法中面臨的挑戰(zhàn)，以及存在的突出問(wèn)題；并從明確固廢污染防治立法原則、強(qiáng)化政府統(tǒng)籌管理、明確各部門(mén)職責(zé)、強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌、完善跨區(qū)域轉(zhuǎn)移監(jiān)管機(jī)制、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外相關(guān)法律法規(guī)及政策文件等方面提出了完善草案的建議，以期為我國(guó)固廢管理決策和草案修改提供參考。引言
作為我國(guó)污染防治領(lǐng)域的重要立法之一，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱固廢法）自1995年制定以來(lái)，先后經(jīng)歷了2004年、2013年、2015年和2016年4次修訂（改），在防治固體廢物污染環(huán)境、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了極為關(guān)鍵的作用。當(dāng)前，我國(guó)固體廢物產(chǎn)生量大、積存量多，固體廢物底數(shù)不清、處置能力不匹配，固體廢物非法轉(zhuǎn)移、傾倒屢禁不止，生活垃圾分類管理成效不顯著，綠色生活方式和消費(fèi)模式尚未形成，固體廢物污染風(fēng)險(xiǎn)隱患加劇?；谖覈?guó)當(dāng)前固體廢物污染防治面臨的諸多新任務(wù)、新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，亟待對(duì)固廢法進(jìn)行再次修訂。
2017年9月，修改固廢法被十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃列為第一類項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的準(zhǔn)備，2019年6月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）》，并提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議進(jìn)行了初次審議。本文結(jié)合我國(guó)固廢管理實(shí)踐，按照中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議提出的提高立法質(zhì)量、加強(qiáng)立法統(tǒng)籌、立改廢釋并舉要求，剖析固廢法修改面臨的挑戰(zhàn)和突出問(wèn)題，圍繞草案修改需要統(tǒng)籌的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，提出完善固廢管理的立法建議，以期為新形勢(shì)下我國(guó)固廢管理決策和草案修改工作提供參考。
固廢法修改面臨的挑戰(zhàn)和突出問(wèn)題
01固廢管理“三化”原則的法律表達(dá)不完善
減量化、資源化和無(wú)害化被統(tǒng)稱為“三化”原則，是固廢管理的核心原則，草案中對(duì)其的規(guī)范主要是第3條第1款。法律原則作為法律基本精神和根本價(jià)值的體現(xiàn)，是一部立法的神經(jīng)中樞，而當(dāng)前草案中“三化”原則的法律表達(dá)并不十分完善。首先，本次固廢法修訂堅(jiān)持以無(wú)害化原則為主線，這一定位是合理的。但對(duì)于“無(wú)害化”的內(nèi)涵的規(guī)定，仍不夠準(zhǔn)確。當(dāng)前草案中僅規(guī)定“無(wú)害化處置固體廢物”，更多地強(qiáng)調(diào)無(wú)害于生態(tài)環(huán)境和固體廢物處置環(huán)節(jié)的無(wú)害化，這是不夠的，無(wú)害化的要求應(yīng)貫穿固廢產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、資源化利用和最終處置等各個(gè)環(huán)節(jié)。其次，在“資源化”方面，固廢法中的“資源化”應(yīng)當(dāng)指向在保證無(wú)害化的前提之下將固體廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對(duì)固體廢物進(jìn)行再生利用，當(dāng)前草案中對(duì)此規(guī)定不夠明確。同時(shí)，對(duì)達(dá)到無(wú)害化要求的資源化利用處理等的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏明確規(guī)定。
此外，對(duì)“三化”原則的把握存在偏差很可能影響到具體制度的邏輯展開(kāi)。具體表現(xiàn)為，當(dāng)前草案中對(duì)無(wú)害化與減量化、資源化之間的統(tǒng)籌不足，特別是涉及資源化的原則性規(guī)定有待加強(qiáng)。例如，草案第47條只規(guī)定對(duì)餐廚垃圾進(jìn)行無(wú)害化處置，而現(xiàn)實(shí)中首先應(yīng)對(duì)其進(jìn)行資源化利用，與此同時(shí)保障無(wú)害化處置。又如，草案第5章生活垃圾污染防治部分，對(duì)單位和個(gè)人需從源頭減少垃圾產(chǎn)生、生活垃圾分類后可回收物的資源化利用，以及垃圾分類與垃圾處理的統(tǒng)籌等問(wèn)題的規(guī)定欠缺。
02固廢管理缺乏部門(mén)統(tǒng)籌制度安排，公眾責(zé)任亟待強(qiáng)化
我國(guó)當(dāng)前固體廢物管理體制涉及生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、工信、商務(wù)、供銷社、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海關(guān)、公安等十多個(gè)職能部門(mén)，且不同種類的固體廢物由不同部門(mén)主管，而同一種固廢在不同處理處置環(huán)節(jié)，其主管部門(mén)往往也有不同。這種“九龍治水”的管理模式，增加了固廢污染防治工作的復(fù)雜性和監(jiān)管難度。當(dāng)前草案第10條中確立了我國(guó)固廢污染防治實(shí)行統(tǒng)管與分管相結(jié)合的體制架構(gòu)，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)是統(tǒng)管部門(mén)，其他各部門(mén)在其職責(zé)范圍內(nèi)分管相關(guān)工作。但具體責(zé)任分工存在模糊地帶，缺乏部門(mén)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相互配合，容易產(chǎn)生推諉或監(jiān)管缺位、失位或錯(cuò)位現(xiàn)象，致使治理效率大大降低。
另一方面，我國(guó)固廢管理以政府推動(dòng)為主，公眾參與不足，且缺乏強(qiáng)制措施等激勵(lì)產(chǎn)生固廢的單位和個(gè)人負(fù)起源頭減量、分類回收等責(zé)任。當(dāng)前草案中相關(guān)方面的規(guī)定主要采取鼓勵(lì)、引導(dǎo)性的規(guī)定，缺乏具有較強(qiáng)法律約束力的制度安排和管理機(jī)制。例如，對(duì)于包裝物等的規(guī)定，草案第6條第1款提出“國(guó)家倡導(dǎo)綠色發(fā)展方式和生活方式”，第59條第2款提出，“國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)減少使用塑料等一次性塑料制品”，第57條第4款提出“國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)消費(fèi)者使用綠色包裝和減量包裝”。我們認(rèn)為，當(dāng)前草案中僅用鼓勵(lì)和倡導(dǎo)的表述，法律效力比較有限，需要考慮如何進(jìn)一步明確具體措施。
03固廢管理缺乏區(qū)域統(tǒng)籌，跨區(qū)域轉(zhuǎn)移監(jiān)管的法律機(jī)制不健全
由于固廢環(huán)境管理需貫穿其從產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、貯存到處理、綜合利用再到最終處置的全過(guò)程，其污染形式可能跨越水體、大氣和土壤等多種介質(zhì)，且往往跨越多個(gè)行政區(qū)域，涉及生產(chǎn)者、運(yùn)輸者、處置者等多個(gè)主體，增加了管理的復(fù)雜性和難度。對(duì)此，草案第40條第2款、第23條和第70條等分別就生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的區(qū)域統(tǒng)籌，一般固體廢物和危險(xiǎn)廢物的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移監(jiān)管問(wèn)題作出了規(guī)定，進(jìn)一步完善了相關(guān)制度措施。但是，當(dāng)前固廢處理和跨區(qū)域轉(zhuǎn)移監(jiān)管實(shí)踐中仍暴露了一系列問(wèn)題，亟待在立法上予以完善。
具體而言：一是目前我國(guó)固廢處理處置能力整體不足，且特定種類固廢處理處置能力存在結(jié)構(gòu)性缺口。不少省、區(qū)、市行政區(qū)域內(nèi)固廢產(chǎn)生種類和總量與其自身的資源化利用和無(wú)害化處理能力不符，比如，一些一線城市受土地緊缺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位及“鄰避效應(yīng)”等因素制約，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法新建配套的處理處置項(xiàng)目，而一些二、三線城市已建成的處理處置項(xiàng)目又出現(xiàn)廢棄物供應(yīng)量不足、企業(yè)“吃不飽”的現(xiàn)象。不僅是生活垃圾處理設(shè)施，其他一般工業(yè)固體廢物、危險(xiǎn)廢物等固廢處理設(shè)施建設(shè)都亟待建立區(qū)域統(tǒng)籌和共建共享機(jī)制。二是不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境保護(hù)要求的差異造成固廢處理成本存在巨大差異，致使跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)處理處置固廢的現(xiàn)象普遍存在。然而，由于當(dāng)前固體廢物跨省協(xié)同監(jiān)管的法律機(jī)制尚未建立，固體廢物跨省轉(zhuǎn)移的事中監(jiān)管存在顯著缺失、審批制度不完善，危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理運(yùn)行不力等因素，極易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，導(dǎo)致固廢跨區(qū)域非法轉(zhuǎn)運(yùn)傾倒處置屢禁不止。
04關(guān)鍵法律概念界定不清，相關(guān)法律法規(guī)及政策文件間缺乏有效銜接
一是相關(guān)概念定義不清晰，相應(yīng)鑒別標(biāo)準(zhǔn)體系不完善。例如，草案第106條第1款對(duì)于固體廢物的定義，未區(qū)分可直接資源化利用的物品或物質(zhì)，將可直接資源化利用的物品或物質(zhì)列為固體廢物，可能造成其回收利用過(guò)程、監(jiān)管程序復(fù)雜，一方面會(huì)影響從業(yè)者的積極性和產(chǎn)業(yè)正常經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)，另一方面會(huì)提高執(zhí)法難度，帶來(lái)不必要的執(zhí)法成本上升，造成執(zhí)法資源浪費(fèi)。同時(shí)，草案中缺乏對(duì)可回收物、再生產(chǎn)品、處理、無(wú)害化等概念的明確定義，容易給循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源綜合利用等領(lǐng)域相關(guān)政策執(zhí)行及產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)困擾。
二是仍需進(jìn)一步處理好固廢管理改革與其相關(guān)立法間的關(guān)系。以固廢進(jìn)口管理為例，當(dāng)前草案第25條規(guī)定“國(guó)家逐步基本實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口”，該句表述的是一個(gè)政策目標(biāo)，而非法律常規(guī)用語(yǔ)。國(guó)務(wù)院提出“全面禁止洋垃圾進(jìn)口”的政策，是在政治層面的表述，轉(zhuǎn)化為法律層面，應(yīng)解讀為中央強(qiáng)化對(duì)固體廢物進(jìn)口的監(jiān)管。從政治上來(lái)講，中國(guó)可以做出全面禁止固體廢物進(jìn)口的制度改革和戰(zhàn)略部署；與此同時(shí)，從法律上來(lái)講，中國(guó)也要嚴(yán)守自由貿(mào)易準(zhǔn)則，開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易應(yīng)是各個(gè)國(guó)家無(wú)歧視的、一視同仁的。因此，將該政策固化為法律時(shí)也要謹(jǐn)慎充分考慮其合規(guī)性。
完善固體廢物管理立法修法建議
固體廢物的環(huán)境管理涉及資源回收、循環(huán)利用和最終處置等全過(guò)程，因此，應(yīng)在生態(tài)文明建設(shè)框架下統(tǒng)籌考慮固廢法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、資源綜合利用法（已列入立法規(guī)劃）和危險(xiǎn)化學(xué)品安全法等法律及相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的修改及制定。具體而言，固廢法可以防治固體廢物污染環(huán)境為目標(biāo)，但應(yīng)該在統(tǒng)籌的立法框架和原則下，與相關(guān)法規(guī)做好銜接，統(tǒng)籌推進(jìn)固體廢物的減量化、資源化和無(wú)害化。與此同時(shí)，根據(jù)固體廢物管理具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，需要加強(qiáng)政府的統(tǒng)籌、部門(mén)間合作與區(qū)域協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善相關(guān)概念定義和標(biāo)準(zhǔn)體系，明確政府、企業(yè)和公眾等相關(guān)主體的責(zé)任義務(wù)。
01明確固體廢物污染防治立法原則
1 以全過(guò)程無(wú)害化為核心目標(biāo)
考慮到不同法律的定位，固廢法修訂突出無(wú)害化主線并以全過(guò)程無(wú)害化為核心目標(biāo)具有合理性。無(wú)害化的內(nèi)涵包括無(wú)害于生態(tài)環(huán)境和無(wú)害于人體健康，同時(shí)無(wú)害化的要求應(yīng)貫穿固廢產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、資源化利用和最終處置等各個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)前草案更多地強(qiáng)調(diào)固體廢物處置環(huán)節(jié)的無(wú)害化，建議將草案總則第3條第1款修改為：“國(guó)家對(duì)固體廢物污染環(huán)境的防治，實(shí)行優(yōu)先減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性、在保證無(wú)害于生態(tài)環(huán)境和公眾健康的前提下充分合理利用和處置固體廢物的原則，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。
2 明確減量化的優(yōu)先地位
循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的“3R”原則和固廢法的“減量化、資源化、無(wú)害化”原則中都包含減量化，二者在本質(zhì)上一致，但在實(shí)現(xiàn)方式上各有側(cè)重。在固體廢物污染防治方面，減量化更多指向的是在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性。因此，建議在固廢法“總則”中進(jìn)一步明確減量化的內(nèi)涵并強(qiáng)化減量化優(yōu)先。
3 為資源化預(yù)留充足的立法空間
固廢法中的“資源化”應(yīng)當(dāng)是在保證無(wú)害化前提下將固體廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對(duì)固體廢物進(jìn)行再生利用，其內(nèi)容涵蓋“3R”原則中的再利用和再循環(huán)，可不對(duì)固體廢物如何開(kāi)展資源化作過(guò)多具體規(guī)定。但是，為做好立法銜接，固廢法修改在強(qiáng)化無(wú)害化要求前提下，應(yīng)在適當(dāng)?shù)沫h(huán)節(jié)為資源化留出接口，對(duì)相關(guān)固廢開(kāi)展資源化利用做出必要的原則性規(guī)定，并進(jìn)一步明確滿足無(wú)害化要求的資源化利用的標(biāo)準(zhǔn)等，以便未來(lái)在修改循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等法律時(shí)，根據(jù)統(tǒng)籌的立法框架，圍繞固廢資源化利用的具體制度展開(kāi)。
02強(qiáng)化政府統(tǒng)籌管理，明確界定各主體責(zé)任
1 強(qiáng)化政府總體統(tǒng)籌，合理配置部門(mén)職責(zé)
為了解決固體廢物管理中統(tǒng)籌能力不足、部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)的問(wèn)題，現(xiàn)階段較為可行的做法是通過(guò)法律條文進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)固廢的統(tǒng)管職責(zé)，加強(qiáng)部門(mén)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：即建立以政府為主要領(lǐng)導(dǎo)的固廢污染防治整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，由各級(jí)人民政府統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)固廢污染防治與資源化利用等工作，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，制定綜合、可操作、路線清晰的固廢管理整體實(shí)施方案，并合理分配和協(xié)調(diào)各分管部門(mén)的職責(zé)和工作。為此，建議在草案總則第10條第2款開(kāi)頭增加“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)固體廢物污染防治工作”的規(guī)定；同時(shí)，建議在草案第五章第38條第2款中增加“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立生活垃圾分類工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境衛(wèi)生、商務(wù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門(mén)的職責(zé)和工作”的規(guī)定。另一方面，為進(jìn)一步完善當(dāng)前“統(tǒng)分結(jié)合”的管理體制，需合理配置和明確各“分管部門(mén)”的職責(zé)。針對(duì)當(dāng)前草案中存在的一些法律表述及職責(zé)配置不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，一是建議將總則第10條第2款對(duì)“國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、衛(wèi)生健康、海關(guān)”等“分管部門(mén)”采取列舉方式修改為概括性的“有關(guān)部門(mén)”，以避免掛一漏萬(wàn)而忽視未列舉部門(mén)的職責(zé)；二是在充分征求各部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步理順和對(duì)接好各分管部門(mén)的責(zé)任，避免重大遺漏，并建議由具體法律條文對(duì)各部門(mén)的職責(zé)進(jìn)一步作出明確規(guī)定。例如，建議在草案第五章中明確生活垃圾中可再生資源的回收利用工作的責(zé)任部門(mén)。
2 強(qiáng)化企業(yè)和公眾的主體責(zé)任
建議草案增加相關(guān)規(guī)定，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、信息等手段，進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)和公眾的責(zé)任，完善生產(chǎn)責(zé)任延伸制、信用機(jī)制、公眾參與等相關(guān)制度，促進(jìn)形成政府—企業(yè)—公眾齊抓共治的固廢污染防治體系。也可考慮建立產(chǎn)品和包裝物的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，以鼓勵(lì)生產(chǎn)者開(kāi)展生態(tài)設(shè)計(jì)、采用綠色包裝等，促進(jìn)源頭減量和資源回收利用。對(duì)飲料瓶等一次性不可降解塑料標(biāo)準(zhǔn)包裝物實(shí)行押金制，并在有條件的地區(qū)優(yōu)先開(kāi)展試點(diǎn)，通過(guò)押金支付和返還，促使公眾廣泛參與，提高公眾環(huán)保意識(shí)。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善快遞、外賣行業(yè)包裝標(biāo)準(zhǔn)和要求，規(guī)范各類包裝物設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、流通、使用及處理；制定出臺(tái)相關(guān)行業(yè)的規(guī)范，督促企業(yè)推行適度包裝，減少過(guò)度包裝，實(shí)施包裝環(huán)境友好和綠色無(wú)害。為此，建議將草案第57條第1款修改為：“國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化主管部門(mén)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件、固體廢物污染環(huán)境防治狀況以及產(chǎn)品的技術(shù)要求，組織制定產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計(jì)、制造標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各類包裝物的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、流通、使用及處理。”此外，建議將草案第16條第1款規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者信用記錄制度”中的“信用記錄制度”修改為“信用管理制度”。同時(shí)，增加一款作為第2款，即“生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合相關(guān)部門(mén)開(kāi)展信用評(píng)價(jià)，對(duì)存在嚴(yán)重違法行為的失信企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施懲戒、限制等約束性措施，對(duì)信用良好的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者予以推介?！币允剐庞霉芾恚ǘ皇莾H僅信用記錄）的激勵(lì)性功能和懲罰性功能都得到釋放。
03強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌管理，完善跨區(qū)域轉(zhuǎn)移監(jiān)管的法律機(jī)制
1 統(tǒng)籌區(qū)域固廢處理處置設(shè)施建設(shè)，建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，鼓勵(lì)循環(huán)再生利用
面對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)階段固廢管理并不存在終極解決方案，需持續(xù)動(dòng)態(tài)改進(jìn)。為有效化解固廢處理能力的區(qū)域供需失衡和結(jié)構(gòu)性短板問(wèn)題，建議統(tǒng)籌考慮區(qū)域固體廢物處理處置設(shè)施建設(shè)，建立跨區(qū)域固廢污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。具體而言，一方面，鼓勵(lì)各省、自治區(qū)、直轄市在強(qiáng)化各自轄區(qū)內(nèi)固廢自我消納和處置能力的基礎(chǔ)上，通過(guò)合作組織開(kāi)展區(qū)域性、專題性監(jiān)測(cè)與調(diào)查等行動(dòng)，制定落實(shí)區(qū)域規(guī)劃等方式統(tǒng)籌區(qū)域間固廢處理處置設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域設(shè)施共建共享，促進(jìn)區(qū)域固廢污染防治和綜合處理能力的提升。另一方面，為保障公平競(jìng)爭(zhēng)和合作共贏，應(yīng)確立相應(yīng)的制度安排和政策措施。例如，可考慮通過(guò)建立合理的固廢處理定價(jià)機(jī)制，或運(yùn)用排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)手段，探索固廢跨界轉(zhuǎn)移的配套制度措施；通過(guò)礦山固廢無(wú)害化、安全化回填的規(guī)定，降低礦山采空、固廢堆存及生態(tài)環(huán)境損害所帶來(lái)的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。為此，建議草案第4條中增加一款，“國(guó)家鼓勵(lì)有條件的省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展區(qū)域合作，建立跨行政區(qū)域的固體廢物污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域固體廢物回收利用、集中處置等設(shè)施建設(shè)，綜合運(yùn)用財(cái)政、價(jià)格等機(jī)制等，促進(jìn)跨行政區(qū)域固體廢物處理處置設(shè)施的共建共享?！?/span>
2 完善固廢跨區(qū)域轉(zhuǎn)移監(jiān)管的法律機(jī)制
為有效遏制固廢跨區(qū)域非法轉(zhuǎn)移、傾倒等環(huán)境污染事件，應(yīng)進(jìn)一步完善跨區(qū)域轉(zhuǎn)移監(jiān)管的法律機(jī)制。一方面，為優(yōu)化固體廢物跨省轉(zhuǎn)移制度，建議建立統(tǒng)一的固廢跨區(qū)域轉(zhuǎn)移電子聯(lián)單制度，進(jìn)一步拓展跨省轉(zhuǎn)移智慧監(jiān)管的范圍，統(tǒng)籌推進(jìn)各類固體廢物跨省轉(zhuǎn)移的網(wǎng)上審批?？梢钥紤]在危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理的基礎(chǔ)上，增加非危險(xiǎn)廢物（一般工業(yè)固體廢物、建筑垃圾、生活垃圾等）跨界轉(zhuǎn)移的類型化聯(lián)單管理制度。為此，可在草案第23條增加一款作為第1款，規(guī)定“國(guó)家建立固體廢物電子轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，對(duì)工業(yè)固體廢物、危險(xiǎn)廢物、建筑垃圾、生活垃圾等固體廢物轉(zhuǎn)移實(shí)施信息化、類型化管理”。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善固廢轉(zhuǎn)移監(jiān)管的部門(mén)協(xié)作機(jī)制。固體廢物移出地和接受地有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立不同層次的合作機(jī)制，強(qiáng)化共同監(jiān)管，嚴(yán)防固廢異地處理成為變相的污染轉(zhuǎn)移。在發(fā)現(xiàn)固體廢物非法跨省轉(zhuǎn)移案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取首問(wèn)負(fù)責(zé)制，以最先發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境等部門(mén)為主進(jìn)行查處，其他關(guān)聯(lián)地區(qū)的有關(guān)部門(mén)則應(yīng)當(dāng)在證據(jù)固定、違法行為人控制等方面負(fù)有行政協(xié)助義務(wù)。為此，可在草案第23條增加一款作為第5款，規(guī)定“最先發(fā)現(xiàn)固體廢物非法轉(zhuǎn)移案件所在地的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查處理，并將有關(guān)情況及時(shí)通報(bào)固體廢物移出地、接受地的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)。固體廢物轉(zhuǎn)移途經(jīng)地的生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)戎鞴懿块T(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)案件調(diào)查處理提供積極協(xié)助”。
04統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外相關(guān)法律法規(guī)及政策文件
1 進(jìn)一步明確相關(guān)概念的定義，完善鑒別標(biāo)準(zhǔn)體系
在固廢管理相關(guān)法規(guī)、政策文件中進(jìn)一步明確固體廢物、洋垃圾、再生資源、綜合利用、處理、處置等基本概念的確切含義。具體地，建議固廢法中增加“可回收物”“再生產(chǎn)品”的定義，避免公眾和企業(yè)對(duì)相關(guān)法規(guī)政策的執(zhí)行產(chǎn)生誤解，并為循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等相關(guān)法律法規(guī)的修改留出接口。同時(shí)，“處理”一詞在法條中出現(xiàn)多次，易與“處置”“利用”等詞混淆，建議借鑒《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)通則（GB34330—2017）》中對(duì)“處理”的定義予以明確。此外，草案中有害垃圾的定義表意不明，建議借鑒《城市生活垃圾分類及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T102—2004）中的定義進(jìn)行修改。
對(duì)固體廢物、再生資源、再生產(chǎn)品等的鑒別制度做出規(guī)定，加快制定相關(guān)鑒別標(biāo)準(zhǔn)體系，明確滿足無(wú)害化要求的固廢處理、利用及再生產(chǎn)品等的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提升固廢污染環(huán)境防治科學(xué)監(jiān)管能力。
2 妥善處理與相關(guān)國(guó)內(nèi)法、國(guó)際法之間的關(guān)系
我國(guó)固廢管理立法不僅要契合國(guó)內(nèi)的政策改革，同時(shí)也應(yīng)符合相關(guān)國(guó)際條約的規(guī)定。以固廢進(jìn)口管理為例，國(guó)務(wù)院提出“全面禁止洋垃圾進(jìn)口”的政策，同時(shí)由于固廢進(jìn)口還涉及國(guó)際貿(mào)易，應(yīng)兼顧國(guó)際貿(mào)易法規(guī)和國(guó)內(nèi)法規(guī)銜接的合規(guī)問(wèn)題。涉及草案第25條，應(yīng)合理運(yùn)用WTO環(huán)保例外條款如《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）中第20條的規(guī)定，建議將其修改成授權(quán)性規(guī)定：“為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人體健康，國(guó)家可以采取必要措施禁止固體廢物進(jìn)口，具體由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院商務(wù)、發(fā)展改革、海關(guān)等主管部門(mén)組織逐步實(shí)施。”這樣既符合合規(guī)要求，也不妨礙“固廢零進(jìn)口”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，建議將草案第108條“國(guó)際條約”改為“國(guó)際環(huán)境條約”，將范圍更具體化，以避免有關(guān)國(guó)家以WTO框架下相關(guān)多邊協(xié)定與固廢污染防治有關(guān)為由，對(duì)我國(guó)相關(guān)政策產(chǎn)生質(zhì)疑并造成不利影響。
資助項(xiàng)目
國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（71904184）；中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院院長(zhǎng)青年基金項(xiàng)目（Y9X1801Q01）；國(guó)家高端智庫(kù)咨詢項(xiàng)目（Y901121G01）。
文獻(xiàn)來(lái)源：王毅，孟小燕，程多威.關(guān)于固體廢物污染環(huán)境防治法修改的研究思考[J].中國(guó)環(huán)境管理,2019,11(6):90-94.
DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2019.06.090
作者：王毅1,2，孟小燕1，程多威1
單位：1.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院
2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院
責(zé)任作者：孟小燕，博士，助理研究員，主要從事資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域研究。
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